Beatriz Esteves
Tempo de ouvir a população
12 Outubro 2022
A
Lei n° 39/2021, de 24 de junho, vem estabelecer um novo regime de reorganização administrativa que se traduz na possibilidade de desagregar as freguesias unidas em 2013.
Como decorre exatamente este procedimento e que consequências trará para a população?
Nos dias que correm, há um tema que tem, inevitavelmente, predominado entre os autarcas: a desagregação das freguesias. Com a entrada em vigor da Lei n.º 22/2012, de 30 de maio (a chamada “lei Relvas”) - que aprovou o regime jurídico da reorganização administrativa territorial autárquica - e da Lei n.º 11-A/2013, de 28 de janeiro, promoveu-se uma reforma da Administração Local que teve como promessa o aumento da eficiência dos serviços públicos, a sustentabilidade do poder local e o reforço da coesão territorial. Este processo veio extinguir 1.168 das 4.260 juntas de freguesia existentes à altura. Contudo, os partidos de esquerda vieram criticar esta solução administrativa, pelo que, no passado dia 24 de junho de 2021, foi publicada a Lei nº 39/2021, que define o regime jurídico de criação, modificação e extinção de freguesias e revoga a Lei n.º 11-A/2013, de 28 de janeiro, que diz respeito à reorganização administrativa do território das freguesias.
Esta nova lei vem permitir a reversão do processo de agregação que ocorreu em 2013 e colmatar um vazio legal que se verificava desde a aprovação da “lei Relvas”, uma vez que esta revogou o diploma que anteriormente estipulava os critérios para criar e extinguir freguesias. Assim, embora os artigos 3.º e seguintes da Lei n.º 39/2021 determinem como proceder à criação de novas freguesias, é o artigo 25.º que se revela particularmente interessante, porquanto estipula o procedimento especial, simplificado e transitório que permite a revogação da agregação das freguesias. De acordo com este, para que se possa despoletar esse mecanismo, é necessário que se verifique o preenchimento de um conjunto de pressupostos. Desde logo, exige-se a constatação de um “erro manifesto e excecional que cause prejuízo às populações”. Simplificadamente, um erro consiste numa representação errónea da realidade, já que a ignorância de uma circunstância envolve uma falsa representação por conhecimento incompleto, parcial. No âmbito da patologia da declaração de vontade, podemos olhar para a figura do erro de dois pontos de vista distintos: ou há “uma divergência inconsciente entre a vontade e a declaração”[1] – caso em que estamos perante um erro-obstáculo – ou existe uma “representação inexata ou [uma] ignorância de uma qualquer circunstância de facto ou de direito que foi determinante na decisão” 1 – situação em que se verifica um erro-vício. Resumindo, o erro-obstáculo é um erro na formulação da vontade e o erro-vício é um erro na formação da vontade. Todavia, este é um conceito de erro associado ao Direito Civil, não havendo uma formulação propriamente dita no que concerne ao Direito Administrativo, pelo que estamos perante um verdadeiro conceito indeterminado, juntamente com os termos “manifesto” e “excecional”. Desta forma, somos forçados a interligar os vários conceitos, de modo a podermos obter alguma definição neste domínio, caracterizando, portanto, no meu entendimento, este erro manifesto e excecional como aquele que, necessariamente, tiver causado prejuízo às populações.
Para além disto, mesmo que se verifique este primeiro pressuposto (ainda que relativamente indeterminado), é necessário, também, que se cumpram os critérios previstos nos artigos 5.º a 7.º, com exceção do disposto no n.º 2 do artigo 6.º e no n.º 2 do artigo 7.º da lei em causa. Estas normas prendem-se com a população e o território, a prestação de serviços aos cidadãos, a eficácia e eficiência da gestão pública, a história e a identidade cultural e a vontade política da população. Logicamente, este procedimento especial, simplificado e transitório “não [pode], em caso algum, dar origem a novas ou diferentes uniões de freguesias” (n.º 2 do artigo 25.º), como parece evidente, tendo em conta que está em causa uma reversão do processo de agregação e não uma verdadeira criação de novas freguesias, isto é, pretende-se regressar a uma situação de organização administrativa existente anteriormente, e não criar uma estruturação territorial nunca verificada.
Têm competência para apresentar esta proposta de desagregação das freguesias um terço dos membros do órgão deliberativo da freguesia ou um grupo de cidadãos eleitores recenseados na freguesia de origem, sendo necessário, em qualquer dos casos, que a proposta apresentada indique, entre outros requisitos, a denominação, a delimitação territorial e respetivos mapas, a localização proposta da sede e o modelo de criação de freguesia aplicável (artigo 10.º). Sendo a proposta aprovada na Assembleia de Freguesia, deverá seguir para a Assembleia Municipal e, sendo também aprovada nesta instância, será encaminhada, finalmente, para a Assembleia da República (artigos. 11.º e seguintes). De mencionar, ainda, que o procedimento previsto pelo artigo 25.º está limitado temporalmente pelo seu n.º 2, devendo, portanto, a proposta ser apresentada até um ano após a entrada em vigor da lei, o que corresponde ao dia 21 de dezembro de 2022.
Assim sendo, torna-se imperativo ponderar os prós e os contras desta reorganização administrativa. Por um lado, é certo que, em 2013, não se procedeu a uma auscultação dos fregueses neste tema, pelo que é possível que a agregação das freguesias não corresponda à vontade dos seus habitantes. Tendo em conta que a composição do membro deliberativo e do executivo das freguesias se manteve exatamente a mesma, ainda que o território, em certos casos, tenha até duplicado, é, de igual modo, percetível que não exista a mesma proximidade entre eleito e eleitor que outrora se verificara. Deverá refletir-se sobre o problema da eventual perda de identidade cultural de cada uma das freguesias e, igualmente, da gestão dos recursos económicos e humanos de cada união. Por outro lado, a agregação poderá ter trazido mais e melhores serviços prestados aos cidadãos, bem como uma poupança de recursos humanos com a centralização dos serviços – como mencionado anteriormente, a composição deliberativa e executiva permaneceu a mesma, pelo que, em vez de um órgão para cada freguesia passou a haver um órgão para cada união, diminuindo, logicamente, o capital humano. De igual modo, há que considerar a possibilidade de uma maior capacidade orçamental fruto da união das freguesias e, ainda, uma eventual melhor gestão financeira resultante de uma maior coordenação territorial.
Segundo a Associação Nacional de Freguesias (ANAFRE), estarão entre 300 e 500 as freguesias que estão na expectativa de reverter as uniões ocorridas em 2013. De acordo com um estudo de 2014 executado por esta associação e coordenado pela Universidade do Minho que tinha por objetivo avaliar o primeiro ano após a reforma administrativa, apenas 30% das freguesias agregadas às quais foi dirigido o inquérito consideraram que a eficiência e eficácia na gestão das juntas melhoraram com a agregação, outras 40% consideraram que não existiu qualquer alteração e 30% considerou que a eficiência na gestão piorou após a reforma administrativa. Resta saber: foi a agregação a melhor solução ou será a desagregação das freguesias o próximo passo?
[1] In PINTO, Carlos Alberto da Mota, “Teoria Geral do Direito Civil”, 3.ª Edição, Coimbra Editora Lda